Año | Year: 2021

Volumen | Volume: 9

Número | Issue: 1

DOI: http://dx.doi.org/10.17502/mrcs.v9i1.447

Recibido | Received: 14-2-2021

Aceptado | Accepted: 30-3-2021

Primera página | First page: 45

Última página | Last page: 59

Las instituciones estatales de seguridad han jugado un papel determinante en el desarrollo histórico de América Latina en muy diferentes coyunturas, que van desde conflictos armados internos hasta dictaduras militares. Sin embargo, el conocimiento del que disponemos sobre el funcionamiento de dichas instituciones es, debido a diversas razones, limitado, por lo que en muchas ocasiones han predominado las aproximaciones esencialistas que ofrecen una imagen simplificada. Tras caracterizar la labor investigadora en instituciones estatales de seguridad como parte de la denominada “investigación en asuntos sensibles”, partiendo de los procesos intra y extrarregionales que han dado forma a estas instituciones como contexto general, el presente trabajo realiza una aproximación exploratoria a algunas de las características que su práctica ha encontrado en los países que conforman América Latina, tales como la opacidad de las instituciones estatales de seguridad de la región, la particularidades de las relaciones cívico-militares en el subcontinente, y la existencia de barreras disciplinares; características estas que, con ciertas particularidades, se ponen también de manifiesto en España.

Palabras clave: nuevos institucionalismos, seguridad nacional, relaciones cívico-militares, trabajo de campo, secreto,

State security institutions have played a determining role in the historical development of Latin America at very different junctures, ranging from internal armed conflicts to military dictatorships. However, the knowledge we have about the functioning of these institutions is, due to various reasons, limited, which is why on many occasions essentialist approaches that offer a simplified image have predominated. Starting from the intra and extra-regional processes that have shaped these institutions as a general context, and after characterizing the investigative work in state security institutions as part of the so-called “investigation in sensitive matters”, this paper makes an exploratory approach to some of the particularities that Its practice has found in Latin American countries, such as the opacity of state security institutions in the region, the particularities of civil-military relations in Latin America, and the existence of disciplinary barriers. These characteristics that, with certain peculiarities, are also present in Spain.

Key words: new institutionalism, national security, civil-military relations, fieldwork, secrecy,

Cremades, A (2021): “Sobre las instituciones estatales de seguridad en América Latina: similitudes y particularidades frente al caso español” methaodos. revista de ciencias sociales, 9 (1): 45-59. http://dx.doi.org/10.17502/mrcs.v9i1.447

1. Introducción

La teoría institucional ha sido tradicionalmente considerada como uno de los elementos constitutivos de la Ciencia Política como disciplina, con Commons y Veblen como los principales exponentes del institucionalismo de la primera mitad del siglo XX. Sin embargo, con la revolución conductista de mediados de siglo, el estudio de las instituciones perdería su notable protagonismo a favor de un marcado individualismo metodológico. En la actualidad, y desde los años ochenta, los denominados “nuevos institucionalismos” han dado lugar a un renovado interés en el estudio de las instituciones por la ciencia política, abarcando aproximaciones que ofrecen distintas explicaciones sobre el funcionamiento institucional y mantienen diferentes agendas de investigación.

El desarrollo histórico de las instituciones se ha visto profundamente condicionado por las necesidades existentes en lo que a provisión de seguridad se refiere. La inauguración de la modernidad, y particularmente la aparición de la tradición contractualista, pone de manifiesto que la provisión de seguridad es una actividad fundamental para la autoconservación de cualquier comunidad política, siendo uno de los elementos constitutivos del contrato social, y por tanto, del Estado (Vallespin, 1984)^Ref70. Sin embargo, la seguridad nunca ha dejado de ser un concepto en disputa, que se presta a muy diferentes aproximaciones semánticas por parte de un abanico variado de disciplinas de las Ciencias Sociales y sus respectivas corrientes teóricas, con sus propias estrategias metodológicas de investigación, existiendo notables carencias de dialogo entre ellas (Bourbeau, 2016)^Ref12.

Aunque ocasionalmente ciertas aproximaciones llegan a considerar a América Latina un bloque dotado de un alto grado de homogeneidad (y así es en algunos ámbitos, como el religioso o el lingüístico), el desarrollo histórico de la región se ha construido en base a dinámicas de carácter nacional considerablemente diversas, haciendo que las caracterizaciones esencialistas del subcontinente no permitan identificar las realidades e identidades superpuestas que lo componen (Whitehead, 2009)^Ref73. Ello es perfectamente extensible a la articulación estatal en América Latina y, por tanto, a los procesos de institucionalización concernientes a la provisión de seguridad por parte de los Estados de la región, que han encontrado gran disparidad en su desarrollo, particularmente desde comienzos del siglo XX. Sin embargo, las aproximaciones esencialistas y polarizadas también se han replicado en este ámbito, ofreciendo descripciones simplificadas de un panorama ^Ref16diverso¹. Al mismo tiempo, las instituciones estatales de seguridad de los países de la región, además de relacionarse entre sí de diferente modo, se han visto también condicionadas por actores de naturaleza extrarregional, entre los que se encuentra España.

Pese a que en no pocas ocasiones a América Latina se le ha denominado “continente de paz” por el escaso número de conflictos interestatales acaecidos durante el siglo XX (Súarez, 2004^Ref67; Malamud, 2004^Ref47), sus instituciones estatales de seguridad han jugado un gran protagonismo incuestionable en el devenir de la región. No obstante, nuestro conocimiento sobre estas instituciones es, día de hoy y por diversas razones, limitado. La investigación sobre las actividades y procedimientos empleados por las instituciones estatales de seguridad enfrenta casi sin excepción una gran cantidad de obstáculos particulares, sea cual fuere la casuística concretar a tratar. Estos obstáculos, que se expresan con algunas especificidades en América Latina, serán objeto de discusión más adelante.

2. Aspectos metodológicos: la investigación en temas sensibles

Coloquialmente hablando, es innegable que investigaciones acerca de instituciones como las anteriormente mencionadas pueden ser consideradas sensibles. Pero ¿qué son, ya en términos más conceptualmente rigurosos, los temas sensibles? Existen varias aproximaciones al concepto, entre las cuales ha ganado una mayor popularidad la realizada por Lee, que define la investigación en temas sensibles como “investigación que potencialmente supone una amenaza sustancial para aquellos que están o han estado involucrados” (Lee, 1993: 4)^Ref41. Siguiendo con la distinción realizada por Lee y Renzetti (1990)^Ref42, la investigación en asuntos sensibles está agrupada en torno a cuatro ejes fundamentales, a saber: el área personal privada; la desviación social; la profanación de elementos percibidos como sagrados; y el ejercicio de la coerción y la dominación o los intereses de individuos u organizaciones poderosas. Se trata, en consecuencia, de una categoría amplia en la que tienen cabida un amplio espectro de temáticas, entre las que sin ningún inconveniente pueden ser incluidas las investigaciones sobre instituciones estatales de seguridad, particularmente cuando de ellas se desprende alguna forma de trabajo de campo destinado a la recopilación de información.

El desarrollo de investigaciones con un fuerte componente de trabajo de campo en instituciones estatales de seguridad se inaugura tras la II Guerra Mundial. En 1946, American Journal of Sociology publicaría un monográfico titulado “Human Behavior in Military Society” (VV.AA., 1946)^Ref71, con la participación de científicos sociales que habían servido en las diferentes ramas de las fuerzas armadas de los Estados Unidos durante la contienda, aprovechando su experiencia para desarrollar diferentes investigaciones mediante observación participante. Con este hito como punto de partida, el trabajo de campo en instituciones estatales dedicadas a la seguridad se diversificaría progresivamente, abarcando, además del castrense, otros campos como los cuerpos policiales (Banton, 1975)^Ref7, los servicios de inteligencia (Johnston, 2005)^Ref37 o la gestión de fronteras (Gilboy, 1991)^Ref27. Si bien existen notables diferencias entre instituciones como las referidas (diferentes cometidos, capacidades, culturas organizacionales, etc.), las investigaciones en su seno presentan rasgos compartidos que giran en torno a la naturaleza sensible del objeto de investigación.

Una vez establecida la sensibilidad de la investigación en instituciones estatales de seguridad, es posible preguntarnos acerca de las implicaciones que derivan de tal caracterización. Investigar en temas sensibles supone enfrentar importantes dificultades que no suelen hallarse en otros ámbitos, y que en no pocas ocasiones, por insuperables, terminan coartando la viabilidad de la investigación. Según Díaz: “Hay que desarrollar técnicas, andamiaje teórico y obtener financiación para una investigación que quizá deba abandonarse antes de que produzca frutos, que pone en riesgo al investigador, o que puede generar problemas éticos y dificultades para su publicación” (2019: 14)^Ref21. Una de las principales particularidades de la investigación en temas sensibles radica en el intenso condicionamiento que produce en cada una de las fases de investigación propiamente dicha. Partiendo de su experiencia investigativa en el Constabulario Real de Ulster, Brewer (1990)^Ref13 propone una tipología de problemas derivados de la sensibilidad del tema investigado (técnicos, metodológicos, éticos, contextuales y de seguridad) en cada una de las fases del proceso de investigación, desde la planificación de esta hasta la publicación de resultados. Es habitual, por ejemplo, que la recolección de información se vea perjudicada por el denominado “sesgo de sensibilidad”, por el cual los participantes evitan responder preguntas que consideran sensibles, u ofrecen respuestas que no son veraces debido al riesgo sobre su seguridad personal, la estigmatización y el ostracismo social, lo que es más común en contextos de fragilidad social e institucional y/o conflictividad violenta (Isaqzadeh, 2020)^Ref35. Cuando nos referimos a este tipo de contextos es preciso añadir que la seguridad personal del investigador en temas sensibles es una cuestión de gran importancia, cuestión esta que puede condicionar muy intensamente la labor sobre el terreno.

Así mismo, es frecuente que las instituciones estatales de seguridad sean objetos de investigación especialmente reticentes a la labor de los investigadores externos. En ese sentido, Spencer (1973)^Ref66, tras estudiar el funcionamiento de las élites burocráticas con la Academia Militar de los Estados Unidos de West Point como caso de estudio, establece cinco razones básicas por las que este tipo de instituciones rehúyen la investigación por parte de personal externo, entre las que se encuentran la rigidez burocráticas y la amenaza a las carreras personales (el investigador no encaja en las jerarquías organizacionales, ni en el sistema normativo, ni en los procedimientos de trabajo); la potencial amenaza al poder de la institución (el descubrimiento de disfuncionalidades organizacionales puede ser interpretada como un perjuicio a su legitimidad) ; la amenaza contra la construcción subjetiva de la realidad de dicha institución (el investigador puede ser visto como un elemento que supone un riesgo para su sistema compartido de valores); el problema de la legitimidad del investigador (el investigador puede ser percibido como un sujeto de “lealtad dividida”, o incluso de intereses contrapuestos); y el problema del intercambio (la dificultad existente a la hora de satisfacer las posibles expectativas de contraprestación por parte de la institución que acoge al investigador). Por su parte, Little (2008)^Ref43 señala tres obstáculos fundamentales al trabajo de campo en investigaciones en el ámbito militar: el estereotipo militar generada por la distancia de la institución con el resto de la sociedad civil; la fraternidad de lar armas, por la que el investigador puede encontrar dificultades para ser percibido como un observador legítimo; y el secreto operacional, que es producto de la necesidad de mantener la seguridad de la información ante cualquier riesgo de revelación.

Teniendo en consideración todo lo anterior, no es de extrañar que la bibliografía existente en relación con las instituciones estatales de seguridad sea escasa, con un marcado predominio del estudio de caso como estrategia de investigación. En consecuencia, el propósito del presente trabajo es el propio de la investigación explotaría: más que establecer hipótesis de trabajo para su refutación o corroboración, el artículo se propone establecer algunos preceptos generales que sirvan como punto de partida para futuros trabajos. Su profundidad y alcance son, por tanto, limitados, y las conclusiones alcanzadas tienen un carácter necesariamente preliminar. A tal fin, se recurre a un estudio de orientación comparativa no sistemática entre las particularidades del estudio sobre las instituciones estatales de seguridad en América Latina y España, identificando tentativamente algunas similitudes y diferencias en su respectivo desarrollo.

3. Sobre el desarrollo históricos de las instituciones estatales de seguridad en América Latina: actores extrarregionales e intrarregionales

Conviene, llegados este punto, delimitar los contornos del objeto de investigación del presente artículo: las instituciones estatales de seguridad². Partiendo de la propuesta de Ballesteros, que define la seguridad nacional como “la situación en la que el normal desarrollo de la vida de la nación está protegido contra riesgos, peligros o amenazas exteriores e interiores y permite al país defender sus intereses nacionales, cumplir con sus compromisos internacionales y contribuir a la paz y estabilidad internacional” (Ballesteros, 2016: 63)^Ref75, se puede afirmar que las instituciones estatales de seguridad son aquellas directamente partícipes de las políticas públicas dirigidas a la protección de los intereses nacionales frente a riesgos, peligros y amenazas, ya sean internas o externas, para cuya misión cuentan con el uso legítimo de la fuerza. De este modo, teniendo en consideración que no existe una descripción universal de las organizaciones que forman el sector estatal de la seguridad (pues su composición varía según los contextos nacionales), entre las instituciones que actúan como proveedores estatales de seguridad es habitual encontrar a fuerzas armadas, cuerpos policiales, fuerzas de protección de autoridades, o servicios de inteligencia³.

El desarrollo histórico de las instituciones de seguridad en América Latina ha estado profundamente condicionado por la influencia ejercida por actores extrarregionales en diversas coyunturas. Sin ánimo de ofrecer una aproximación exhaustiva de la compleja red de relaciones bilaterales y multilaterales que ha redundado en la actual configuración de las instituciones de seguridad existentes hoy en la región, resulta oportuno plantear una descripción general que permita identificar las particularidades del desarrollo histórico de las instituciones estatales de seguridad latinoamericanas.

España ha jugado un importante papel en la creación y desarrollo de un gran número de instituciones latinoamericanas dedicadas a la seguridad: durante la primera mitad del siglo XX, los gobiernos de Guatemala (1894), El Salvador (1912), Colombia (1916), Costa Rica (1920), Honduras, Perú (1921) y Venezuela (1936) solicitaron la asistencia técnica de la Guardia Civil española para la constitución de cuerpos policiales de similares características, aunque obteniendo resultados muy diversos (González, 2015)^Ref29. Ya de manera más reciente, España también ocuparía un rol destacado en los procesos de paz acaecidos en América Central durante la década de los noventa del siglo XX y en las consiguientes misiones de paz impulsadas por la Organización de las Naciones Unidas tales como el Grupo de Observadores de las Naciones Unidas para Centroamérica (ONUCA, 1989-1991), la Misión de Observadores de las Naciones Unidas para El Salvador (ONUSAL, 1991-1995) y la Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Guatemala (MINUGUA, 1997), en las que “España aportó la mayoría de los efectivos desplegados, así como de los máximos comandantes militares, ejerciendo un liderazgo clave en su desenlace exitoso” (Bartolomé, 2015: 128)^Ref76. En el caso particular del posconflicto guatemalteco, la importancia de la influencia española sería especialmente destacada, pues partiendo de lo dispuesto en el acuerdo “fortalecimiento del poder civil y función del ejército en una sociedad democrática” firmado en el marco de los Acuerdos para una Paz Firme y Duradera de 1994, el país procedía a extinguir al cuerpo de Policía Nacional debido a su participación directa en violaciones de los Derechos Humanos (Cremades, 2018)^Ref19 y a la creación de una nueva Policía Nacional Civil, objetivo para el que el gobierno guatemalteco solicitaría la asistencia técnica de la Guardia Civil (López, 2006)^Ref44. Iniciativas de similares características se desarrollarían también en Costa Rica (1997) y Nicaragua (1999)⁴.

Por otra parte, es indudable que los Estados Unidos han sido otro de los actores que mayor influencia ha ejercido en el desarrollo históricos de las instituciones de seguridad en América Latina. En el transcurso de la primera mitad del siglo XX la política exterior de los Estados Unidos hacia América Latina se fundamentó mayormente en la denominada “Diplomacia del Gran Garrote” expuesta en el Corolario Roosevelt (legitimando así el uso de la fuerza para la salvaguarda de los intereses económicos estadounidenses en la ^Ref61región)⁵, por la cual se contemplaba la creación de instituciones de seguridad tras la intervención de los Estados Unidos. Tales fueron los casos de Cuba, Panamá, Haití, República Dominicana y Nicaragua, países en los que se constituyeron “constabularios” cuerpos que combinaban funciones policiales y militares, generalmente bajo el tutelaje de instituciones de seguridad estadounidenses, como el Cuerpo de Marines de los Estados Unidos (Millett, 2010)^Ref48. Sin embargo, con el inicio de la Guerra Fría se inauguraron nuevas dinámicas de proyección del poder estadounidense en América Latina (Huggins, 1987)^Ref34: la política de la contención frente al comunismo soviético requería del fortalecimiento las elites políticas dirigentes de los regímenes alineados con los Estados Unidos, lo que fue facilitado a través de la Cooperación para la Seguridad (SC, por sus siglas^Ref38 en^Ref39 inglés)⁶. Dichos programas se implementarían en Uruguay, Venezuela, Argentina y Brasil, desarrollándose fundamentalmente a través de la Oficia de Seguridad Pública de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y el Servicio de Inteligencia Especial de la Oficina Federal de Investigación (FBI), así como el Departamento de Estado y el Departamento de Defensa (Schrader, 2018)^Ref65. Sin embargo, tras la disolución de la Oficina de Seguridad Pública de la USAID en 1974, y con el inicio de la “guerra contra las drogas” anunciada por el presidente Nixon, la lucha contra el narcotráfico acapararía gran parte de los programas de SC en América Latina, con la Administración para el Control de Drogas (DEA) como principal institución implicada. Entre el año 2000 y la actualidad, los Estados Unidos dedicaron aproximadamente 10 mil millones de dólares a la SC con Colombia, México, América Central y la región andina, con la Iniciativa Mérida (2008), el Plan Colombia (hoy Paz Colombia,), la Iniciativa Regional de Seguridad para América Central (CARSI, por sus siglas en inglés), la Iniciativa Andina Contradrogas (ACI, por sus siglas en inglés), y la Iniciativa de Seguridad de la Cuenca del Caribe (CBSI, por sus siglas en inglés) como algunos de los principales programas desarrollados hasta la fecha (Muggah y Aguirre, 2018)^Ref51.

Por último, conviene hacer referencia a otros actores extrarregionales que, por diversas razones, han mantenido un papel de segundo orden en las institucionalidades securitarias latinoamericanas: en primer lugar, resulta altamente pertinente señalar el importante papel estamento militar francés, que, partiendo de su experiencia contrainsurgente en Argelia e Indochina, acuñaría la doctrina de la “guerra revolucionaria”, siendo esta asumida por las fuerzas armadas argentinas como fundamento de su política antisubversiva (Ranalletti, 2010)^Ref59, para posteriormente ser internacionalizada a escala regional a través de la denominada “Operación Condor” (Palumbo, 2009)^Ref53. Por su parte, Israel ejerció como proveedor de material de defensa y de programas de entrenamiento para varias dictaduras latinoamericanas (como la Guatemala del general Lucas García, la Nicaragua de Anastasio Somoza, o la Argentina de Jorge Rafael Videla) con el ya mencionado periodo de discontinuidad de la política exterior estadounidense durante la Administración Carter (Bahbah, 1986)^Ref5; por último, Rusia ha mantenido una fuerte preponderancia como facilitador de la modernización de las fuerzas armadas de Cuba, Nicaragua y Venezuela, y ha realizado exportaciones de material de defensa de dimensiones variables a diversos países de la región, particularmente México, Perú, Brasil y Argentina (Pyatakov, 2020)^Ref58.

Pese a la intensa influencia ejercida por actores extrarregionales, la configuración de las instituciones de seguridad en América Latina se ha visto notablemente condicionadas por dinámicas que han operado a un nivel intrarregional, siendo pertinente mencionar brevemente los casos de un mayor peso durante el pasado reciente: Argentina y Colombia.

La dictadura militar argentina mostró un fuerte interés en exportar su experiencia de lucha contra la subversión y el terrorismo al país centroamericano, produciéndose un notable fortalecimiento de las relaciones bilaterales, particularmente entre 1979 y 1981, ante el vacío dejado por la política exterior de la Administración ^Ref45Carter⁷. Así lo atestiguan los documentos desclasificados por la Cancillería Argentina en 2009, entre los que se encuentran comunicaciones entre el Departamento de América Central y El Caribe del Ministerio de Relaciones Exteriores y la embajada argentina en Guatemala, apostando por una cooperación en materia de seguridad basada no tanto en la exportación de material de defensa o el asesoramiento por parte de expertos sobre el terreno, si no en el ámbito formativo. Así, según Rostica, “no hay dudas de que Argentina ofreció becas para la formación militar de guatemaltecos, que impartió cursos de inteligencia y lucha antisubversiva para oficiales de Guatemala, así como becas para la formación de cuerpos policiales” (2016: 115-116)^Ref62.

Colombia, por su parte, representa en la actualidad un caso de, según Tickner (2014)^Ref68, cooperación de seguridad por intermediación articulado en torno a la “historia de éxito” promocionada por la Administración Santos, tanto en lo que se refiere al desarrollo del conflicto armado interno colombiano, a la reducción de diversos indicadores de violencia, y a los éxitos alcanzados en materia de lucha contra el cultivo, producción y tráfico de drogas. Para ello, habría sido indispensable la cooperación estadounidense en materia de seguridad, que habría supuesto un fundamental hito de modernización del sector defensa, hasta llegar al punto en el que “uno de los principales activos exportables del país son sus policías y militares profesionales, considerados entre los más experimentados del mundo en cuanto a lucha contra el narcotráfico y el crimen organizado, y la contrainsurgencia, en buena medida debido a la prolongada capacitación recibida de Estados Unidos mediante el plan Colombia” (Tickner, 2016: 7)^Ref69.

En la actualidad, la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional colombiana mantiene desde 2012 una Estrategia de Cooperación en Seguridad Integral, mediante la cual se ha brindado asistencia a diversos países de América Central y El Caribe, en un total de 8 áreas: el desarrollo organizacional; lucha contra las drogas; lucha contra la delincuencia organizada trasnacional; seguridad ciudadana; anticorrupción; derechos humanos y derecho internacional humanitario; y el fortalecimiento de capacidades operativas.

4. Características de la investigación en instituciones estatales de seguridad en América Latina

Una vez realizada la caracterización general de las instituciones de seguridad en América Latina, y vinculada su investigación con los denominados “asuntos sensibles”, resulta pertinente destacar tentativamente los principales elementos que, ya con un mayor grado de concreción, resultan particulares al estudio de tan particulares instituciones en la región:

- La opacidad de la mayor parte de las instituciones estatales de seguridad en América Latina: normalmente, el principio de publicidad que debe de caracterizar a las administraciones públicas encuentra un alcance altamente restringido en este ámbito, siendo predominante la práctica de la reserva informacional. Partiendo de la aproximación realizada por Mitchel (1993)^Ref49, podemos afirmar que el secreto está presente en todas las acciones sociales, y por tanto todos los actores presentes en nuestras sociedades hacen uso de el en una u otra medida. Sin embargo, en el caso de la investigación materias vinculadas con la seguridad, el trabajo de campo hace frente habitualmente a la práctica del secreto de Estado, con un alcance e implicaciones de mayor magnitud que las formas de reserva que pueden ser propias de otras cuestiones consideradas temas sensibles. Así, “hacer trabajo de campo cualitativo y etnográfico en ámbito de la seguridad se enfrenta a desafíos específicos de secreto y confidencialidad que en gran medida siguen estando subteorizados” (Bosma et al., 2020: 5)^Ref11. En lo que se refiere a América Latina, existen numerosas referencias bibliográficas que señalan a la existencia general de destacadas carencias en materia de transparencia y de acceso a la información pública por parte de instituciones vinculadas a la seguridad nacional (Bertoni et al., 2012^Ref8; Jasso, 2017^Ref36; Alda, 2019^Ref2). Pese a lo anterior, un enfoque pragmático en el desarrollo de la investigación contempla la posibilidad de desarrollar trabajo de campo desde posiciones no necesariamente incardinadas en el seno de la institución, pues, como señala Schatz:el etnógrafo político se esfuerza por encontrar el punto de vista más cercano posible para estudiar un problema dado. Las entrevistas que no llegan a la observación participante, o la observación participante en un sitio que no alcanza la ubicación ideal, son materia de compromisos de investigación del mundo real. No obstante, el etnógrafo político hará todo lo posible por lograr la proximidad y la intimidad como vía de conocimiento (2009: 307)Schatz(2009).

- La falta de convergencia entre fuerzas armadas y sociedad civil: indudablemente, una de las más importantes implicaciones derivadas del conflictivo recorrido histórico de las relaciones cívico-militares en América Latina es una cierta brecha entre los militares y la sociedad, haciéndose extensible al conjunto de instituciones estatales vinculadas a la ^Ref19seguridad⁸. A pesar de que indudablemente ha existido un giro hacia la gobernanza democrática durante los últimos años, el irresoluto problema de las relaciones cívico-militares se mantiene presente en la actualidad: si en la década de 1950 y 1960 su manifestación fue el caudillismo, y en las décadas de 1970 y 1980 lo fueron los regímenes burocrático-autoritarios, durante las dos primeras décadas del siglo XXI lo estaría siendo “el nuevo militarismo” (Diamint, 2015)^Ref77, produciéndose nuevos episodios de incursiones en el ámbito de la política y una redefinición misional no exenta de importantes contrasentidos (Badrán y Niño, 2020)^Ref4. Esta divergencia sería especialmente aguda cuando nos referimos a la relación entre Fuerzas Armadas y mundo académico, habida cuenta de que el ámbito educativo, y especialmente el universitario, se constituiría como uno de los principales focos de oposición ante las dictaduras militares latinoamericanas, y, por consecuencia, uno de los objetivos fundamentales de sus acciones antisubversivas (Patto, 2015)^Ref55. Así, la explicación que la academia ha ofrecido mayoritariamente acerca de este particular desarrollo de las relaciones cívico-militares en América Latina gira en torno a la “Doctrina de Seguridad Nacional” (DSN), concepto profusamente utilizado para dotar a las dictaduras militares latinoamericanas de un cuerpo ideológico particular, y explicar así los posicionamientos políticos de los militares latinoamericanos durante la segunda mitad del siglo XX como resultado de la intromisión estadounidense en la región durante la Guerra Fría; explicación esta que resulta simplificadora, presentando en consecuencia algunas limitaciones que conviene^Ref10 tener^Ref40 en ^Ref57consideración⁹. Aunque esta brecha tiene un cierto componente generacional, es un elemento recurrente, que tiende a manifestarse en episodios de polarización política en los que los militares han tenido algún tipo de protagonismo. Igualmente, este divorcio de mutua parte se ha manifestado también ante las dificultades halladas ante la apuesta por introducir la educación universitaria en la formación militar en algunos países de la región (Frederic, 2014)^Ref25.

- La existencia de barreras disciplinares: aunque no cabe duda de que los estudios de seguridad son un campo interdisciplinar, tradicionalmente la Ciencia Política ha tenido un incuestionable protagonismo en lo que se refiere a este ámbito (Bueno, 2018)^Ref15. Al mismo tiempo, la Ciencia Política ha dedicado una especial atención a las instituciones como unidad de análisis desde diferentes perspectivas que en la actualidad quedan recogidas en los conocidos “nuevos institucionalismos” (March y Olsen, 1997)^Ref46, que en América Latina encontraron un considerable desarrollo al calor de los procesos de transiciones políticas vividas en la región (Del Campo, 2013)^Ref20. Sin embargo, gran parte de los esfuerzos realizados desde el ámbito de la Ciencia Política por estudiar el funcionamiento de las instituciones queda limitado a un plano formal de las mismas, y son generalmente desatendidas las prácticas y estructuras incardinadas en lo que O’Donnell (1996)^Ref52, y posteriormente Helmke y Levitsky (2006)^Ref33 denominan “instituciones ^Ref33informales” ¹⁰, realidades que difícilmente pueden ser observadas si no es mediante trabajo de campo en el seno de las instituciones pero de importancia capital en la evolución de los regímenes políticos latinoamericanos. Por otra parte, en el seno de otras disciplinas, como la antropología, existe una larga trayectoria de experiencia investigadora con un fuerte componente de trabajo de campo, abordando diferentes realidades existentes en América Latina, con un especial peso de antropólogos sociales y culturales. No es extraño, teniendo en cuenta además que la región tiene la mayor tasa de homicidios del mundo y una alta incidencia de diferentes fenómenos delincuenciales (Rettberg, 2020)^Ref60, que exista un importante recorrido en el estudio de los diversos contextos de violencia presentes en América Latina. De manera mayoritaria, su aproximación a estas realidades ha girado en torno a la inseguridad y sus causas, con un enfoque fundamentalmente orientado a lo comunitario (Guber et al., 2019)^Ref32. Sin embargo, la etnografía como medio para el estudio de lo político (o etnografía ^Ref3política¹¹) es un marco metodológico que ha encontrado un desarrollo muy desigual a nivel internacional (García, 2017)^Ref26, de modo que “muy poca etnografía o estudios microsociológicos han sido llevados a cabo en América Latina con las Fuerzas Armadas” (Guber, 2016: 110)^Ref31, incluso en aquellos países en los que estas jugado un papel especialmente determinante en el pasado reciente.

5. Similitudes y particularidades del estudio de las instituciones estatales de seguridad en España

Una vez señalados algunos de los rasgos fundamentales que caracterizan la investigación en instituciones estatales de seguridad en América Latina, cabe preguntarse qué grado de réplica encuentran las particularidades anteriormente descritas en

Las instituciones estatales de seguridad en España y las existentes en América Latina mantienen importantes similitudes en lo que se refiere a su desarrollo histórico reciente. La más obvia de ellas radica en la existencia de episodios de conflictivas relaciones cívico-militares, con la instauración de dictaduras militares como culmen de estas dinámicas. Si bien el franquismo es frecuente señalado como el régimen político del que derivan las particularidades de las relaciones cívico-militares en España, lo cierto es que estas no son más que un episodio más de una larga serie de pronunciamientos militares de variado signo acaecidos durante los siglos XIX y XX (Payne, 1968)^Ref56. De este modo, desde el final de la dictadura, las Fuerzas Armadas en España han atravesado un proceso de “transformación militar” (Colom, 2011)^Ref17 compuesto de cuatro subprocesos profundamente interrelacionados: su reinstitucionalización, con el sometimiento al poder civil y la consiguiente adaptación al nuevo régimen político democrático; su modernización, con la promoción de la innovación organizacional, doctrinal y tecnológica; su profesionalización, con el abandono del Servicio Militar Obligatorio para proceder a la adopción de un modelo basado en el reclutamiento voluntario; y su internacionalización, con la participación de las FAS en diferentes misiones impulsadas desde Organizaciones Internacionales como la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), la Unión Europea o la ONU, desde 1989 y hasta la actualidad.

En España, la opacidad organizacional, ya caracterizada como uno de los principales rasgos de las instituciones estatales de seguridad, opera como una de las más importantes restricciones en el desarrollo de investigaciones en este ámbito. A este respecto, cabe destacar que España mantiene vigentes disposiciones legales desfasadas y restrictivas en lo que desclasificación de materias reservadas se refiere, con una Ley de Secretos Oficiales preconstitucional que sitúa a España al margen de los estándares de otros países democráticos de su entorno, lo que tendría un papel altamente nocivo no solo en lo que se refiere al trabajo de archivo, sino también a las posibilidades de emplear metodologías cualitativas, pues tal y como afirma Goberna: La escasez de testimonios de espías españoles contrasta con lo que sucede en otros países (Alemania, Inglaterra, Estados Unidos, Rusia, etc.) en lo que los relatos de protagonistas de la historia de los servicios de inteligencia poseen una mayor y mejor aceptación” (2005: 31)^Ref28.

Es posible que la propia legislación española referida al delito de revelación de secretos resulte ciertamente disuasoria”, idea esta expresada también por Antonio Diaz (2005)^Ref22 en su investigación sobre la historia reciente de los servicios de inteligencia españoles, que pone de manifiesto las dificultades existentes para obtener fuentes de información sobre tan particulares institucionales a través de los cauces formalmente dispuestos. Por otro lado, la introducción de preceptos jurídicos vinculados con la transparencia de las administraciones públicas ha encontrado una implementación notablemente tardía (con un retraso de dos décadas respecto a países como Italia o Portugal) y un desarrollo limitado (con diversas disfunciones en la implementación de la ley en vigor y el ejercicio del derecho de acceso a la información) (Fernández, 2018)^Ref23, lo que dificulta la obtención de fuentes primarias sobre el funcionamiento de las instituciones del Estado, incluso cuando estas no son objeto de reserva.

A diferencia de América Latina, la divergencia entre instituciones estatales de seguridad y mundo académico fue decreciendo progresivamente tras el periodo de la transición. De hecho, puede afirmarse que una de las principales características particulares del caso español es el predominio de narrativas institucionales, a consecuencia de que las investigaciones sobre instituciones estatales de seguridad suelen ser realizadas por autores que forman parte de la propia institución, posicionalidad ante el objeto de investigación que en la bibliografía especializada de habla inglesa se ha venido a denominar “insider research”. Por ejemplo, según Blaney^Ref9, refiriéndose al estudio historiográfico de la Guardia Civil, afirma que:la gran mayoría de estas obras han sido escritas por miembros de esta Institución, ya sea en artículos publicados en sus varias revistas (…) o bien en volúmenes monográficos. Estos trabajos nos han aportado una importante cantidad de información sobre varios aspectos del Cuerpo (…) Sin embargo, lo que no nos han aportado estos estudios es una discusión sobre las actitudes sociales y políticas dentro de la Guardia Civil, ni una perspectiva objetiva sobre la actuación de la Benemérita a lo largo de su existencia (2005: 42)Blaney(2005).

Indiscutiblemente, en el desarrollo de cualquier investigación cualitativa de cualquier grupo social, pero especialmente en el ámbito de la investigación de temas sensibles como el que aquí nos ocupa, este enfoque facilita la resolución de los obstáculos relacionados con el acceso a la misma, permite establecer un vínculo de mayor confianza con los participantes, y conlleva un alto grado de familiaridad con la cultura organizacional, lo que facilita en gran medida el proceso de investigación, y sus resultados son potencialmente más profundos. Sin embargo, para varios autores (Greene, 2014^Ref30; Corbin y Buckle, 2009^Ref18), dicha posicionalidad suscita también algunos posibles inconvenientes, referidos fundamentalmente a la subjetividad y a la existencia de sesgos que pueden condicionar diferentes aspectos de la investigación, como la selección de temas a tratar: de acuerdo con Parejo y Bueno, acerca de la evolución reciente de las publicaciones del Instituto Español de Estudios Estratégicos, “se aprecia además un sesgo en que los temas de política de defensa, estratégicos y militares sean abordados de manera preferente por autores castrenses; los investigadores civiles se ocupan prioritariamente de cuestiones de política de seguridad y defensa lato sensu y otros asuntos de la seguridad internacional alejados de aquellas cuestiones” (2020: 14)^Ref54. A consecuencia de todo lo anterior, la adopción de mecanismos dirigidos a facilitar la combinación de perspectivas, tanto a un nivel intrainstitucional como interinstitucional (entre investigadores de centros de investigación insertos en instituciones estatales de seguridad, por un lado, e investigadores externos y entidades académicas, por otro), resultan determinantes para mitigar el posible perjuicio de cada enfoque.

En cuanto a las barreras disciplinares, resultan especialmente intensas en el caso español. Si anteriormente se mencionaba el desarrollo desigual de la etnografía política a nivel global, es en países como España donde esta aproximación ha encontrado un menor recorrido. Según García, acerca de la recepción de dicho marco metodológico en la Ciencia Política española, “si internacionalmente la etnografía es una joven promesa, en el caso español es un absoluto rara avis” (2017: 253)^Ref26, y señala tres posibles razones de esta situación: el mayor uso de recursos y tiempo que requiere el trabajo de campo (lo que, habida cuenta del grado de precariedad al que están expuestos un gran cantidad de investigadores españoles, es sin duda determinante); el retraso en la incorporación de los estándares disciplinares consolidados internacionalmente (que habría extendido el predominio de las revolución conductista y la metodología cuantitativa); y la vinculación de la etnografía con temas de investigación considerados “críticos” (lo que puede alejarla de investigadores dedicados a las cuestiones troncales de la disciplina, como las instituciones).

Por otra parte, y teniendo en cuenta que la recepción de los nuevos institucionalismos en España es limitada, aunque existen trabajos publicados acerca de otras instituciones estatales de seguridad, como es el caso de los servicios de inteligencia españoles (Díaz, 2005)^Ref22, o de diferentes cuerpos policiales (Ballbé, 1978)^Ref6, lo cierto es que las fuerzas militares han recibido una mayor atención por parte de los etnógrafos. Sin embargo, los trabajos publicados giran prácticamente de forma exclusiva en torno a dos lugares de campo: la vía pública, ya sea en el marco de celebraciones institucionales (Monsalve, 2020)^Ref50 o actos religiosos (Brisset, 2011)^Ref14; y los cuarteles, tomando la prestación del Servicio Militar Obligatorio como objeto de estudio (Zulaika, 1989^Ref74; Sánchez, 1999^Ref63).

6. Conclusiones

Varias tendencias actualmente presentes permiten afirmar que a investigación acerca de las instituciones estatales de seguridad en América Latina promete continuar siendo un campo en el que abunden las temáticas a tratar, con independencia de los enfoques teóricos y metodológicos que se adopten. En primer lugar, la irresolución de las cuestiones de fondo referidas a las relaciones cívico-militares en América Latina continuarán siendo una fuente de nuevos fenómenos políticos e institucionales. En segundo lugar, las dinámicas de la violencia existentes en la región indican que las instituciones estatales de seguridad seguirán teniendo un importante protagonismo en el devenir de los países de la región, manteniendo a las instituciones estatales de seguridad como actores de primer orden. En tercer lugar, los procesos de internacionalización que diversas instituciones estatales de seguridad latinoamericanas vienen experimentando, aún de forma muy desigual, abren nuevas dimensiones de su actividad a los investigadores.

Sin embargo, para que en el estudio de las instituciones estatales de seguridad por parte de los científicos sociales alcance nuevas cotas de desarrollo, resulta también preciso advertir de los principales obstáculos teóricos que aún se encuentran presentes en este ámbito, y que redundan en la simplificación de las explicaciones ofrecidas sobre el funcionamiento de dichas instituciones. Por un lado, las ya mencionadas aproximaciones esencialistas a la región, que suprimen las realidades superpuestas y complejas que, también en lo institucional y lo securitario, existen en América Latina. Por otro lado, el excesivo formalismo en el análisis institucional, que reduce el objeto de investigación a elegantes descripciones que solo pueden resultar parcialmente compatibles con la realidad operatoria de las instituciones estatales de seguridad. Para superar estos obstáculos, resulta imprescindible poner en valor el trabajo de campo en el seno de la ciencia política, dotando a la investigación en este ámbito de sólidos fundamentos empíricos.

Cabe señalar también, en el apartado de aspectos a mejorar, que teniendo en cuenta la ausencia de una barrera idiomática entre España y América Latina, los variados episodios históricos en común, y ciertas semejanzas en lo que se refiere a la trayectoria de las relaciones cívico-militares, es destacable la falta de intercambio entre uno y otro lado del Océano Atlántico en este ámbito. Es ilustrativo de ello que, si bien existen trabajos de orientación comparativa acerca de las transiciones políticas en América Latina y España, que incluyen en su análisis el papel destacado de las instituciones estatales de seguridad, y particularmente de las Fuerzas Armadas (Alcántara, 1992^Ref1; Waisman et al., 2005^Ref72), el desarrollo ulterior de dichas instituciones ha encontrado una atención mucho más fragmentada. Aun a sabiendas de que la condición foránea incluye una nueva capa de particularidades en lo que al tratamiento de asuntos sensibles se refiere, el fortalecimiento de los espacios de cooperación en investigación entre países de América Latina y España, y una inclusión más amplia en sus agendas de cuestiones relacionadas con la seguridad, serían potenciales vías de mejora para generar un mayor y más profundo conocimiento acerca de nuestras instituciones estatales de seguridad.

Por último, y teniendo en consideración el contexto de pandemia global en el que se escribe el presente trabajo, cabe dedicar unas palabras a las dificultades añadidas que cualquier investigador en materia de instituciones de seguridad puede encontrar en una coyuntura en la que el trabajo de campo, en su sentido más tradicional, puede resultar difícilmente viable. Las restricciones a los desplazamientos al extranjero, las restricciones a la movilidad en terreno, o las medidas de seguridad impuestas por las propias instituciones, pueden suponer obstáculos insalvables para el desarrollo de investigaciones como las que aquí se han referido. Sin embargo, tal y como señala Diaz, el desarrollo tecnológico acaecido durante las últimas décadas y las plataformas tecnológicas aparecidas “han abierto un amplio escenario de opciones para investigar temas sensibles” (Díaz, 2019: 131)^Ref21. En este contexto de pandemia global, una parte importante de instituciones estatales de seguridad en América Latina (particularmente aquellas destinadas a labores educativas) se han visto obligadas a impulsar la digitalización de sus actividades, tanto las de acceso público (cursos, coloquios, etc.) como aquellas de carácter restringido (reuniones de trabajo, eventos internos, etc.), lo que sin duda ofrece nuevos espacios de potencial interés para la investigación cualitativa en este ámbito. En consecuencia, las técnicas en línea, aún con sus propias particularidades y limitaciones, presentan en la actualidad una vía que es preciso contemplar, revisitando las “virtudes y límites del trabajo de campo convencional y su conexión con métodos complementarios” (Fine y Abramson, 2020: 8)^Ref24.

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1) Resulta necesario señalar que, pese a la innegable diversidad existente a nivel subcontinental aquí mencionada, no es menos cierto que existe una cierta identidad latinoamericana compartida por los países de la región, que incluye también la dimensión de la seguridad. De acuerdo con Buzan, América del Sur constituye un Complejo de Seguridad Regional (CRS), es decir, “un grupo de estados cuyas preocupaciones primarias de seguridad se unen entre sí de forma suficientemente cerrada que su seguridad nacional no puede ser razonablemente considerada una aparte de otra” (Buzan, 1983: 106). Estas percepciones comunes en materia de seguridad implican a su vez un condicionamiento de considerable importancia en la morfología de sus Estados, generando procesos de transformación institucional profundamente interrelacionados que afectan de forma particular a la arquitectura de sus instituciones estatales de seguridad a un nivel nacional, algunos de los cuales se abordarán más adelante.

2) En la bibliografía especializada existe una amplia variedad de términos homologables al empleado en este trabajo. El Centro de Ginebra para la Gobernanza del Sector de la Seguridad emplea términos como “proveedores de seguridad estatales”, “proveedores de seguridad oficiales”, o “actores de seguridad oficiales”. Por otra parte, es habitual encontrar en la bibliografía de habla inglesa “instituciones de seguridad nacional”

3) Conviene mencionar que el concepto de “seguridad nacional” presenta en muchos países de América Latina un cariz controvertido, pues es normalmente asociado al empleo de medios policiales para salvaguardar la “seguridad del Estado”.

4) Hoy en día, además de marcos bilaterales de cooperación, existen algunas iniciativas dirigidas al fortalecimiento institucional de varios países latinoamericanos. Entre ellos, destaca el Programa de Asistencia Contra el Crimen Transnacional Organizado (“El PACCTO”), dirigido a aumentar la cooperación policial internacional y optimizar las capacidades operacionales de los cuerpos policiales latinoamericanos frente al crimen organizado. En la actualidad, de “El PAcCTO” forman parte México, Guatemala, El Salvador, Honduras, Cuba, Panamá, Colombia, Ecuador, Costa Rica, Bolivia, Brasil, Paraguay, Uruguay, Argentina y Chile.

5) Esta versión estadounidense de la colonial “diplomacia de las cañoneras” tendría como punto de partida la creencia de que “la adherencia de los Estados Unidos a la Doctrina Monroe podría forzar a los Estados Unidos, aunque renuente, en casos flagrantes de tales irregularidades o importancia, a ejercer un poder policial internacional” (Ricard, 2006: 18).

6) De acuerdo a la doctrina estadounidense, la SC abarca “toda interacción del Departamento de Defensa con instituciones de seguridad extrajeras para construir relaciones de seguridad que promuevan intereses de seguridad específicos de los Estados Unidos, desarrollar capacidades militares y de seguridad de naciones aliadas para la autodefensa y las operaciones multinacionales, y proporcionar en tiempo de paz y contingencia a las fuerzas de los Estados Unidos acceso a naciones amigas” (Joint Chiefs of Staff, 2020: 192) De este modo, la SC comprende una serie de programas específicos, entre los que se encuentran: la Asistencia Extranjera (Foreign Assistance), la Asistencia de Seguridad (Security Assistance), la Reforma al Sector de la Seguridad (Security Sector Reform), y la Construcción de Instituciones de Defensa (Defense Institution Building). Para más detalle, ver Joint Chiefs of Staff (2017).

7) Con la llegada a la presidencia de los Estados Unidos por el presidente Carter, el énfasis en la promoción y defensa de los derechos humanos de la política exterior impulsada por la nueva administración supondría un sustancial enfriamiento de las relaciones bilaterales con las dictaduras militares latinoamericanas, lo que se saldaría con la suspensión de los convenios de cooperación en materia de seguridad y la cancelación de la asistencia financiera para la adquisición de material de defensa y/o el desarrollo de programas de entrenamiento con Brasil, Chile, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, y Uruguay (Marcella, 1980).

8) Tanto en los contextos de las dictaduras militares como en las situaciones de conflicto armado interno, las fuerzas armadas se configurarían como estamento director del conjunto del sector de la seguridad a consecuencia de la militarización de la seguridad interior, limitando a otras instituciones como las policiales un papel subalterno. Véase, por ejemplo, el caso del conflicto armado interno guatemalteco, durante el que los diferentes organismos de inteligencia militar redujeron a la Policía Nacional a un papel puramente instrumental y subsidiario (Cremades, 2018).

9) Aunque este no es el lugar donde precisar con detalle este aspecto, si conviene enumerar algunos de los inconvenientes que presenta: en primer lugar, la DSN suele presentarse como una única y monolítica doctrina, cuando su materialización ha diferido sustancialmente en diferentes contextos nacionales; en segundo lugar, el uso político del concepto por parte de diferentes actores con el propósito de proscribir cualquier tipo de actividad militar; en tercer lugar, la DSN no se encuentra sistematizada en ninguna obra, ni sus orígenes pueden ser atribuidos con exactitud debido a la carencia de fuentes primarias. Para profundizar en los aspectos mencionados, pueden consultarse los trabajos de Pion-Berlin (1989), Leal (2002) y Borrero (2019).

10) De acuerdo con O’Donnell, Helmke y Levitsky (2006: 5), las instituciones informales representan “reglas compartidas socialmente, generalmente no escritas, que son creadas, comunicadas e impuestas desde fuera de los canales oficialmente sancionados”.

11) De acuerdo con Auyero, puede definirse a la etnografía política como la “investigación basada en la observación cercana, en el terreno, de actores e instituciones políticas en tiempo y espacio reales, donde el investigador se inserta cerca (o dentro) del fenómeno a estudiar, para detectar cómo y por qué los actores en la escena actúan, piensan y sienten” (Auyero, 2012: 20).

Cremades Guisado, Álvaro

Álvaro Cremades Guisado es profesor de la Universidad Nebrija y cursa el Doctorado en Ciencia Política y de la Administración y Relaciones Internacionales por la Universidad Complutense de Madrid. Sus principales líneas de investigación se centran en los nuevos institucionalismos, seguridad, servicios de inteligencia.